浅析经济责任审计制度的统一性

摘要:在经济责任审计实务中,审计人员和审理人员通常会对经济责任审计程序、法规适用存在一些困惑。本文从经济责任审计制度下党内审计监督和国家审计机关的统一性分析出发,分析了经济责任审计在立法主体、实施主体、审计对象、定性依据等方面的统一性,使审计人员、审理人员从体系上认识经济责任审计,从而在审计、审理实务中准确把握经济责任审计特有审计程序、法规适用、处理处罚、文书报送等要求。

关键字:国家审计  党内审计  统一性

2019年《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》(以下简称《经责审计规定》)施行后,形成了审计委员会办公室与审计机关联合开展领导干部经济责任审计、党内审计监督与国家审计有机统一的全新审计制度安排。但是在经济责任审计实务中,无论是审计人员还是审理人员对经济责任审计程序特别是文书使用、印章使用等存在一些困惑,如征求意见稿是审计机关出具还是审计委员会办公室和审计机关联合出具、审计决定能否由审计委员会办公室出具等。这些问题虽看似文书使用方面的表象问题,实则反映审计人员、审理人员对我国经济责任审计制度属性特征认识把握不清。

一、经济责任审计制度的构成

以新修订《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)以及《经责审计规定》为核心,全面构建中国特色社会主义经济责任审计监督制度。成立中国共产党审计委员会加强党对审计工作的集中统一领导,通过审计委员会办公室、审计机关联合组成审计组实施全面覆盖所有党政领导干部、国有企事业领导人员的经济责任审计,构建了对领导干部经济责任履行情况的党内审计和国家审计。

(一)领导干部经济责任履行情况的国家审计。领导干部经济责任履行情况的国家审计是国家审计机关按照审计法及有关经济责任审计法规授权对国家机关领导干部经济责任履行情况开展的审计。国家审计的主体是各级审计机关,审计对象是政府及其部门领导干部。

(二)领导干部经济责任履行情况的党内审计。领导干部经济责任履行情况的党内审计是党的审计机构按照党内关于经济责任审计的法规定对党的领导干部经济责任履行开展的审计。党内经济责任审计对象为党的领导干部。1999年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》(中办发[1999]20号)形成了委托国家审计机关对党的领导干部进行审计的制度。2019年新《经责审计规定》试行,成立的党的审计委员会办公室,依规依法独立实施经济责任审计,任何组织和个人不得拒绝、阻碍、干涉。

二、经济责任审计的统一性

中国共产党领导下党内领导干部经济责任审计与领导干部经济责任国家审计有机统一,形成了权威高效的经济责任审计监督体系。经济责任审计的统一性表现在以下方面:

(一)经济责任审计立法主体上体现统一性。

从经济责任审计立法上体现了国家审计立法与党内审计规定制定的统一性。国家审计立法与党内审计规定制定虽然属于不同的立法体系,但却在立法实践中高度统一。《经责审计规定》是中共中央办公厅、国务院办公厅共同出台,制定主体一个是党的机构,一个是政府机构。从党内法规的效力表现形式看,该规定是党中央决定予以修订,以中共中央办公厅文件形式发布的,各级审计委员会办公室应当遵守。新修订《审计法》第五十八条“领导干部经济责任审计和自然资源资产离任审计,依照本法和国家有关规定执行”。《经责审计规定》也是国务院办公厅发布的规范性文件,各级审计机关应当根据《审计法》以及《经责审计规定》规定范围、审计内容、程序等开展领导干部经济责任审计。同时,法律解释是立法活动的继续,《经责审计规定》第五十一条明确了“本规定由中央审计委员会办公室、审计署负责解释”,《经责审计规定》的解释主体体现了统一性。

(二)经济责任审计实施主体上体现统一性。

经济责任审计是由审计委员会办公室与审计机关共同组成审计组对同一审计对象开展审计。审计委员办公室是中国共产党审计委员会的日常办事机构。审计机关是政府的组成部门。经济责任审计实施主体既是党的审计机构又是国家审计机关。在实施经济责任审计中,审计委员会办公室、审计机关联合出具经济责任审计通知书、调查了解、开展现场审计、征求审计意见、出具审计报告、结果报告,以及共同对审计发现问题的整改情况进行监督检查。

(三)经济责任审计对象上体现统一性。

经济责任审计对象既包括行政部门领导干部又覆盖党的领导干部、司法机关领导干部。依据《审计法》第一章总则、第三章审计机关职权的规定,审计机关的法定审计范围为政府及其部门、国有企事业单位,而党委、纪委监委、党的工作部门、法院、检察院、人民团体不在审计法规定的审计对象范围内。根据《经责审计规定》,审计委员会办公室、审计机关联合组可以对党委、政府、纪律监察机关、法院、检察院、党政工作部门、事业单位、人民团体等单位领导干部开展经济责任审计。通过《经责审计规定》,经济责任审计对象可以涵盖所有的党政领导干部、国有企事业单位领导人员。

(四)经济责任审计内容上体现统一性。

经济责任审计既是照国家法律法规开展审计又依照党内法规开展审计。审计委员会办公室、审计机关按照《预算法》《非税收入管理办法》等国家财政财务收支法规以及按照关于廉洁从政、重大事项决策、勤俭节约、办公用房、办公用车等相关党内法规,对党政领导干部贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署,推动经济和社会事业发展,管理公共资金、国有资产、国有资源,防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责开展审计。

三、依法依规开展经济责任审计

经济责任审计制度的统一性体现中国特色社会主义审计监督制度的特点,是国家治理体系现代化的制度设计。通过对经济责任审计的属性特征分析,从体系层面认识和把握经济责任审计,有助于提升审计干部特别是审计实务人员对经济责任审计的基础性认识,把党的审计监督与国家审计监督有机统一于领导干部经济责任审计实务中。

(一)严格履行经济责任审计的特定程序。审计人员既要按照《审计法》的规定的程序开展审计,又要按照《经责审计规定》要求执行经济责任审计的特别程序规定。特别是做好审计委员会办公室与审计机关组成审计组联合行文、联合办公。做好审计公开,应当召开审计组主要成员、被审计领导干部及其所在单位有关人员参加的会议,公示审计项目名称、纪律要求和举报电话等程序。

(二)全面准确适用定性法规。过去审计机关受党的组织部门委托对党的领导干部、司法机关的领导干部开展经济责任审计,对能否引用党内法规依据来定性比较困惑。新《经责审计规定》的出台、成立党的审计委员会办公室,作为党的审计监督部门,在审计定性上当然可以适用党内法规。审计干部不仅要熟识国家经济政策法规,还要熟知党内相关法规,如《党委(党组)网络安全工作责任制实施办法》网络安全职责的履行,《中国共产党党组工作条例》中关于大额资金使用、大额资产处置、预算安排重大决策作出与执行的规定等,才能全面准确把握审计依规定性。

(三)依法作出审计决定。在经济责任审计中,涉及对被审计单位违规行为进行处理处罚,如移送纪检监察机关或有关主管部门处理的问题线索以及需要对被审计领导干部所在单位违反国家规定的财政收支、财务收支给予处理处罚,由审计机关依照《审计法》《行政处罚法》单独作出。

(四)强化相关文书报送工作。根据《经济责任审计规定》,为加强审计结果运用,审计通知书除送达单位及被审对象外,还需抄送同级纪检监察机关、组织部门;审计结论性文书报送同级审计委员会,按照干部管理权限送组织部门,根据需要送纪检监察等联系会议其他成员单位。为体现上级审计机关对下级审计机关领导与监督,根据《审计法》审计报告和审计决定需报送上一级审计机关;上级审计机关认为下级审计机关审计决定违法国家有关规定可以责成下级审计机关变更、撤销或上级审计机关直接作出变更、撤销决定。

参考文献:

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