浅谈地方政府隐性债务审计方法

地方政府性债务关系国家经济安全,是各级政府风险防控的重点。做好地方政府性债务审计,是实现以审促改、以审促防,促进经济高质量发展的重要手段。本文结合近几年审计工作实际,总结分析地方政府隐性债务审计应关注的问题以及对加强地方政府隐性债务审计的几点思考。

一、地方政府隐性债务基本界定方法

根据相关法律法规及政策文件的规定,地方政府隐性债务是指在法定政府债务限额之外,地方政府直接或间接以财政资金偿还,或者违法提供担保等方式举借的债务。这些债务通常不在正式的政府预算内体现,但实质上由地方政府承担偿还责任。

(一)重要时间界限

一般以2014年12月31日(新《中华人民共和国预算法》生效之日)为界限,2014年12月31日之后,地方政府违法违规融资形成的债务被认定为隐性债务。“隐性”的另一面是“显性”,所以得清楚何为“显性”。2014年底进行政府性债务的清理甄别已锁定规模,此后只有发行地方政府债券能计入地方政府债务。新增的政府债券信息和存量债务在地方债管理系统里可以查到,所以是显性的,而2015年以后融资平台、政府部门、事业单位新增的其他债务没计入系统,所以是隐性的。因此,2014年12月31日是一个重要的时间节点,此后政府及其部门、融资平台公司、国有企业、事业单位等以非政府债券形式的举债视为隐性债务。其中,既包括贷款、非标融资等,也包括新兴的政府购买服务、专项建设基金、政府投资基金形成的债务。

(二)主要表现

1.政府在法定债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还的债务。

2.通过地方融资平台公司、国有企业等主体违规举债,实际依靠财政资金偿还的债务。

3.在PPP项目、政府投资基金、政府购买服务等过程中,通过回购本金、承诺保底收益等形式形成的中长期支出事项。

4.提供任何形式的担保(如出具担保函、承诺函等)而形成的债务。

5.通过其他方式变相增加政府负债的行为。

(三)核心特征

决策主体是地方政府,资金用途通常是公益性项目建设,偿债资金来源于政府财政资金。

(四)典型情形

1.通过地方政府融资平台公司、国有企事业单位等直接借入或拖欠款项,或者提供担保、回购等信用支持形成债务。

2.参与PPP项目时约定政府回购社会资本方的投资本金、承担投资本金损失或保证最低收益等。

3.利用政府购买服务合同为建设工程融资,采用BT模式实施建设工程,或者以各种理由拖延支付工程款规避政府债务管理。

4.以国有资产进行抵押、质押,或将非经营性资产注入企业要求其融资。

5.将政府储备土地或未依法履行供应程序的土地注入企业并要求企业融资,承诺将预期土地出让收入作为偿债来源。

6.审批或开工建设需要政府出资的项目时,未考虑财政承受能力和政府投资能力而导致增加隐性债务。

综上所述,隐性债务的界定是一个综合考量的过程,审计人员对隐性债务的界定,不仅依赖于法律法规政策条文,还需要结合实际情况和具体的政策指导来进行综合判断。

二、隐性债务审计方法

地方政府隐性债务审计是一项复杂的任务,主要目标是揭示和评估地方政府未在官方账目中直接反映的债务。这类债务可能包括政府担保、承诺支付或通过其他非正式渠道形成的债务。以下是一些地方政府隐性债务审计的常用方法:

1.全面摸底调查:通过收集地方政府各部门、融资平台公司、国有企业等单位的财务数据,对潜在的隐性债务进行全面调查。要求各相关单位如实申报所有形式的债务,并提供详细的债务合同、协议等证明材料。

2.文件审核与现场核查:详细审核地方政府及其相关部门提供的文件资料,包括会议纪要、项目审批文件、借款合同、还款计划等。对关键信息进行现场核查,确保所报信息的真实性。

3.数据分析:运用统计分析技术来计算债务增长率、资金使用效率等关键比率。分析地方政府的财政状况与债务负担之间的关系,评估偿债能力。

4.调查了解:与地方政府债务管理人员、金融机构代表以及涉及政府债务项目的参与者进行面谈,获取更广泛的信息反馈,尤其是关于隐性债务存在的可能性及规模。

5.交叉验证:利用不同来源的数据进行对比分析,发现可能被隐瞒的债务。例如,财政总会计明细账、金融机构贷款业务记录、行政事业单位财务账目、企业报表等。与其他政府部门共享信息,协同工作,提高数据来源的完整性、准确性。

6.绩效评价:对已经实施的公益性项目进行绩效评价,考察项目的经济效益和社会效益是否符合预期,以及地方政府债务管理的有效性和透明度。

7.风险评估:评估隐性债务对地方财政稳定性的潜在影响,预测未来可能出现的风险点,深入分析问题出现的原因,并提出针对这些风险的预防措施和解决方案。

8.制度健全性审查:检查地方政府是否有健全的债务管理制度,包括债务登记、报告、监控机制等。确认地方政府是否遵循了国家有关债务管理的规定和政策。

9.审计组织方式:建议采取“上审下”与“交叉审”的方式,即采用上级审计机关对下级政府进行审计,或者不同地区之间互相审计的方式,以提高审计的独立性和客观性。在完成初步审计后,持续跟踪地方政府对发现问题的整改措施落实情况,确保地方政府按照要求改进债务管理工作,减少新增隐性债务。审计过程中还需要结合实际情况灵活运用各种方法,同时加强与地方政府的沟通交流,共同推动解决隐性债务问题。